Будущему мегарегулятору предстоит выработать особые методы контроля над одним из самым быстрорастущих рынков

26.06.2013         1386 просмотров

Экзамен для Набиуллиной: чтобы микрофинансы не спели романсы

Неконтролируемый ранее рынок микрофинансирования вырос до таких масштабов, что государство наконец-то решило уделить ему должное внимание. Впервые за многие годы в Госдуму внесены сразу несколько законопроектов, направленных на установление более справедливых правил игры для микрофинансовых организаций и кредитных потребительских кооперативов. Это очередной эволюционный этап развития микрофинансовой отрасли, которая вскоре перейдет под юрисдикцию создаваемого мегарегулятора. Но Центробанку еще предстоит выработать методы регулирования микрофинансирования, что будет непростой задачей: любой недочет может привести к развитию теневого сектора, разорению части компаний, а следовательно - потерям налогооблагаемой базы.


Реаниматор малого бизнеса

В России кредитные кооперативы ведут свою историю со второй половины XIX века. В начале XX века они получили наиболее широкое развитие, поскольку являлись основной опорой для ремесленников и торговцев, которые благодаря микрофинансированию быстро развивались, образуя собственные компании. В советской России все общества взаимного кредита были ликвидированы.

Но более менее заметное развитие получило в начале 2000-х, после принятия президентом Владимиром Путиным соответствующего закона – «О кредитной потребительской кооперации граждан». И хотя закон предписывал правительству определить регулятора, отраслью никто не интересовался еще десять лет.


После кризиса 2008 года, когда банки свернули многие кредитные программы, особенно для малого бизнеса, стало понятно, что развитию микрофинансирования и кредитной кооперации нужно придать системный характер, приняв соответствующие законы, регулирующие их деятельность, и, главное, установив надзор со стороны государства. Потому что достигнув определенного уровня развития, микрофинансирование начало расти как на дрожжах. По данным «Национального партнерства участников микрофинансового рынка» (НАУМИР), начиная с 2009 года КПК прибавляли оборот в среднем по 50% в год, в 2012 году он достиг 30 млрд. рублей. Число кредитных потребительских кооперативов увеличивалось на 25-30% ежегодно. МФО поначалу отставали в темпах, но и здесь экономисты увидели впечатляющие цифры: только кредитование малого бизнеса выросло в 2012 году на 70% по сравнению с прошлым годом. Оборот МФО в прошлом году составил 30 млрд. рублей, и в этом ожидается его рост как минимум на 40%.

Вместе с тем росла и социальная значимость этого рынка. МФО и КПК выдают кредиты в основном тем предпринимателям, от которых отказались банки. Только в прошлом году в России было выдано 1,7 млн. микрозаймов, причем КПК и микрофинансовые организации охватывают такую глубинку, до которой банки не дотягиваются. Поняв, что речь идет не только об увеличении налогооблагаемой базы, но и о социальной функции, государство в 2011 году уделило микрофинансированию должное внимание. Тогда полностью вступил в силу новый закон «О кредитной кооперации», установивший обязательное саморегулирование КПК, в том же году был принят и закон «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях». МФО и КПК взялся контролировать сначала Минфин, а затем Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). Установление внятных правил игры способствовало очередному скачку в развитии отрасли, которая начала было задыхаться от противоречивых подходов в налогообложении и невозможности разделения «белого» и «серого» кредитного рынка. Пробелы в законах способствовали появлению на рынке многочисленных прохиндеев, которые под видом КПК в середине 2000-х годов организовывали финансовые пирамиды, что подрывало доверие населения к добросовестным участникам рынка и тормозило развитие отрасли. Эти проблемы в полной мере не решены и сейчас: неразбериха с налогообложением и методами контроля отчасти остались. Именно поэтому сейчас в Госдуму внесен ряд законопроектов, принятие которых позволит установить еще более внятные правила игры на рынке. И это особенно важно в преддверии смены регулятора, участники рынка пока не знают, чего ожидать от Центробанка.

Властвуй, но разделяй

Комментируя вхождение в состав Центробанка ФСФР, его глава Дмитрий Панкин назвал в качестве одной из причин объединения необходимость совершенствования надзора в сфере микрокредитования. Ведомству уже не хватает собственных ресурсов для эффективного контроля за бурно развивающимся рынком.

«В объединении регулятора есть два важных положительных момента, - сообщил «Эксперт-online» президент «Национального партнерства участников микрофинансового рынка» (НАУМИР) Михаил Мамута. – Сейчас банки регулируются одним органом, а все прочие участники финансового рынка, включая МФО и КПК, другим. Вместе с тем хорошо известно, что в современном мире все финансовые рынки в большей или меньшей степени интегрированы друг в друга, из за чего могут возникать «слепые зоны» в их пересечениях. Мы наблюдали это, например, в Штатах в 2008 году. Мегарегулятор сможет увидеть финансовый рынок в целом, что повысит точность оценки рисков и качество регулирования. И это очень важно, потому что дефолт в одном секторе может по принципу домино сказаться на других. Конечно, на выстраивание такой модели уйдет определенное время - может быть, и два года. С другой стороны, не менее значимо, чтобы была сохранена специфика регулирования и надзора в каждом конкретном сегменте финансового рынка, адекватная по отношению к его функциям и рискам».

По мнению Михаила Мамуты, для ЦБ будет важно удержаться от усредненного подхода к управлению рисками: например, необходимое в банковском секторе жесткое пруденциальное регулирование в связи с привлечением депозитов физических лиц может быть избыточным для микрофинансирования, где таких рисков нет, но зато есть другие - требующие своих подходов.

«Методы надзора еще предстоит выработать, и это тонкое дело. Безусловно, они должны быть дифференцированы в зависимости от особенностей и микрофинансовых организаций, и кредитной кооперации, - продолжает эксперт. – С последним, думаю, проблем не будет, поскольку нынешний регулятор кредитной кооперации и МФО – ФСФР – войдет в состав ЦБ, а значит, накопленные навыки не будут утрачены».

«Поначалу мы испугались смены регулятора, - сообщила «Эксперт-online» президент «Национального союза кредитных кооперативов и их объединений» Татьяна Ивашкина. - Десять лет были никому не нужны, потом долго налаживали отношения с ФСФР, выстроили их. А теперь не совсем ясно, чего ждать от Банка России, который может по-своему перекроить весь порядок регулирования. Но мы общались с представителями ЦБ, и поняли, что у них есть понимание особенностей рынка. Регулирование его – тонкое дело, поскольку чрезмерная жесткость контроля может негативно отразиться на кредитной кооперации, а его недостаток приводит к появлению большего числа недобросовестных кооперативов, что болезненно сказывается на остальных участниках рынка».

Что касается справедливости методов контроля, то здесь позиция регуляторов (Минфина и ФСФР) и участников рынка (НАУМИР) совпадает. Предлагается установить дифференцированный подход в привлечении к ответственности МФО и КПК за несоблюдение требований законодательства. Соответствующие законодательные инициативы уже рассматриваются Госдумой. Суть их в том, чтобы штрафы были соразмерны тяжести правонарушения.

«Ненормально, когда за задержку выполнения предписания уполномоченного органа на два дня маленькая организация может получить штраф в 500 тыс. рублей. Его все равно невозможно будет оплатить, но других размеров штрафов в распоряжении регулятора пока просто нет», - говорит Михаил Мамута.

Право на резерв

Надо сказать, что государство уже пошло на серьезные шаги навстречу регулируемому рынку микрофинансирования. На этой неделе правительство РФ внесло в Госдуму разработанный Минфином законопроект, предоставляющий кредитным кооперативам и микрофинансовым организациям возможность формировать резервы по сомнительным долгам. Сейчас кредитные кооперативы и микрофинансовые организации обязаны включать в налогооблагаемую базу при расчете налога на прибыль сумму начисленных процентов по займам, в том числе тем, которые не были погашены. При этом правом формировать резервы по просроченной задолженности наделены исключительно банки. Законопроект предусматривает наделение кредитных кооперативов и микрофинансовых организаций правом создания резервов по сомнительным долгам, образовавшимся в связи с невыплатой процентов по займам, и на возможные потери по займам.

«Сейчас убытки от невыплаченных кооперативу кредитов покрываются за счет средств пайщиков. В случае с МФО убытки несли их собственники, - говорит Татьяна Ивашкина. – Конечно, эти поправки позволят сделать налогообложение более справедливым, и это, безусловно, поддержит отрасль. А то получалось, что организации и прибыли за кредит не получили, и потеряли деньги на уплату налога за него».

Судя по всему, поправки будут приняты оперативно, в Минфине уже создана рабочая группа для разработки нормативного акта, который будет определять нормативы резерва. Они будут учитывать суммы, цели кредита, наличие залоговой базы и прочее.

«Внесенные поправки коснутся лишь единичных компаний, которые работают по основной системе налогообложения, - говорит Александр Титовский, гендиректор Ассоциации кредитных кооперативов «ИЛМА». – Девяносто процентов кредитных кооперативов работают по упрощенной системе. Но эти поправки дадут серьезное налоговое послабление крупным игрокам рынка, у которых обороты составляют от 100 млн рублей до двух миллиардов. Потому что у них суммы кредитов большие, а значит и выше риски».

Самоочищение рынка

Вообще, кредитная кооперация доставит главе ЦБ Эльвир Набиуллиной больше проблем, чем микрофинансовые организации. КПК более сложны для регулирования, поскольку в отличие от МФО у них есть так называемые депозитные риски. Периодически под видом кредитных кооперативов в разных регионах появляются подобия финансовых пирамид или откровенные мошенники. В результате население опасается доверять вклады кооперативам, которые, соответственно, в меньшем объеме могут кредитовать малый бизнес. Сейчас, по данным ФСФР, всего в государственном реестре значатся 3249 кредитных кооперативов, но только 1500 из них состоят в СРО. Большинство не членов СРО – либо «мертвые» кооперативы, либо отмывающие деньги компании, либо финансовые пирамиды.

«Основная проблема в том, что закон допускает резервирование пяти процентов от общего фонда кредитов, - говорит Александр Титовский, гендиректор Ассоциации кредитных кооперативов «ИЛМА». - Но реально «плохих» кредитов почти у всех участников рынка – до 30%. Если одни формируют резервы исходя из реальности, то другие начинают привлекать большее количество вкладчиков под обещание высоких процентов, а потом начинаются банкротства. Проверки же зачастую формальные, не всегда они выявляют нестабильные кооперативы».

Для изменения ситуации в Госдуму еще в прошлом году были внесены несколько предложений о поправках в ряд законов. НАУМИР при этом предлагает более системные новации:

«Считаем правильным рассмотреть очень важную системную новацию, нацеленную на повышение качества надзора, предотвращение финансовой нестабильности МФО и КПК, защиту прав потребителей финансовых услуг и противодействие отмыванию доходов, нажитых преступным путем, - говорит Михаил Мамута. – Это переход к дифференцированному режиму проверок (камеральных, плановых и внеочередных), что позволит выявлять проблемы на ранних стадиях».

Проблема в том, что территориальным управлениям ФСФР попросту не хватает кадров для планового и тем более внепланового надзора, что часто приводило к физической невозможности выявления недобросовестных участников рынка. То есть, пока тратили время на проверку добросовестных кооперативов, не замечали проблемных. Введение такой меры как камеральные проверки, направленные на выявление организаций с повышенным риском, в том числе силами саморегулируемых организаций, поможет надзорному органу сэкономить ресурсы и более эффективно следить за порядком на рынке.

Появление в 2011 году СРО кредитной кооперации, по словам участников рынка, помогает наводить на нем порядок. За время существования СРО в кредитной кооперации из них «вылетели» 150 компаний. Но в полной мере это не решает проблему, поэтому руководители СРО и предлагают меры по улучшению методов проверок регулятором.

«Появляется новый кредитный кооператив и просится к нам в СРО, - говорит Татьяна Ивашкина. – Мы его принимаем, потому что он пока еще «чист». Но кто знает, что там с ним может случиться за год, а то и три, пока у ФСФР будет время для плановой проверки. А простой сбор ежеквартальной отчетности помог бы вовремя выявить проблему».

Как посчитать

Но с будущим СРО кредитной кооперации пока не все ясно. Центробанк склоняется к тому, чтобы уменьшить число СРО в секторе кредитной кооперации, сейчас их всего 10. Логика в этом есть, поскольку управлять двумя СРО намного проще. Однако это не всех устраивает.

«Я настороженно отношусь к идее укрупнения СРО, потому что это уже похоже на монополизацию, - говорит Марат Овчиян, директор СРО «Содействие», председатель правления КПК «Содействие». - Есть мнение, что меньшему числу СРО будет легче договориться о каких-то единых стандартах и правилах. Но мы и так не испытывали трудности в соглашениях, и не факт, что трое договорятся лучше, чем десять. Все зависит от личности руководителей. Меня также настораживает желание ЦБ оценивать смету затрат на осуществление функций СРО. То есть планируется установить некий минимум фонда затрат для разных СРО. Но увеличение этого фонда приведет к повышению финансовой нагрузки для членов СРО. И потом логика не совсем рыночная: ведь одни и те же функции можно выполнять как большими, так и меньшими деньгами. И наоборот: если сотрудники СРО будут получать больше зарплату или нести огромные орграсходы, это вовсе не означает, что они эффективно будут работать».

Все недостатки закона о СРО КПК предстоит учесть при разработке аналогичного закона для МФО. Минфин уже начал его разрабатывать.

«Отсутствие на рынке МФО саморегулируемых организаций усложняет контроль за ним, - говорит Михаил Мамута. – Рынок уже достаточно большой, число компаний увеличилось, и СРО будут существенным подспорьем регулятору в контроле за ситуацией, в первую очередь – за счет разработки стандартов ведения деятельности. В подзаконных актах нужно будет раскрыть содержание базовых стандартов саморегулируемых организаций МФО и КПК, связанных с защитой прав потребителей, операционной деятельностью, а также правилами раскрытия финансовой информации. При этом базовых стандартов, одинаковых для всех СРО, не должно быть слишком много, чтобы у них сохранялись разумные различия в деятельности».

Кроме этого участники рынка предлагают прописать в законе нюансы процедуры восстановления платежеспособности микрофинансовых организаций в целях предотвращения их банкротства и обеспечения санации. Необходимо также закрепить требования по обязательному участию МФО и крупных КПК в деятельности бюро кредитных историй. Последнее позволит обеспечить непрерывность информации о кредитном поведении заемщиков. Регулятору также предлагается отразить в своих методических документах типичные схемы отмывания денежных средств, чтобы и СРО и контролеры более эффективно и своевременно их выявляли.

Более того, под крыло регулятора просятся и сельскохозяйственные кооперативы, на которые пока никто даже не обращал внимания. Инициативу об этом они тоже предложили рассмотреть Госдуме.

«Сельхозкооперация вообще выпала из регулирования, нигде о нас нет ни слова, - говорит председатель совета «Союза сельскохозяйственных кредитных кооперативов» Любовь Шадрина. – Даже Минсельхозпрод не хочет нами заниматься. Это означает, что мы выпадаем из ряда госпрограмм. А ведь наша социальная значимость даже больше, чем у простых кредитных кооперативов. Мы выдаем кредиты мелким фермерам, которых не признают банки. Даже без залога, на доверии. Но риски у нас больше, поскольку даже добросовестный заемщик порой не может вернуть кредит из-за неурожая. Поэтому нам важно участвовать в госпрограммах для получения различных льгот».

Одним словом, работа предстоит большая, и это будет непростой экзамен для главы Центробанка Эльвиры Набиуллиной, поскольку отрасль микрофинансирования очень ранима как от чрезмерной строгости, так и от недостатка внимания. Но работа эта будет приятной, поскольку обеспечит зрелость новой отрасли, нового движка экономики, за развитие которой, как известно, ЦБ теперь тоже будет нести ответственность.